天山老妖

文 / 陳朝建教授


這是筆者上課內容的片段，謹因教書授課之需，將其掛置於教學網站上（當然，本篇也是政治分析必須運用到憲法及行政法律觀點的例證）……

　　原中正紀念堂之設置依據為《國立中正紀念堂管理處組織條例》，明定國立中正紀念堂管理處隸屬教育部，掌理中正紀念堂之管理、維護與先總統 蔣公紀念文物資料之蒐集、典藏、展覽及有關文教活動之舉辦等事宜。

　　但《國立臺灣民主紀念館組織規程》則改規定教育部為辦理臺灣民主發展歷史文物、史料之蒐集、整理、典藏、研究、展示及推廣教育等業務，特設國立臺灣民主紀念館。同時，教育部擬以民主紀念館取代中正紀念堂。

　　至於，《中央行政機關組織基準法》又規定行政院為國家一級機關，其所屬各級機關依層級為二級機關、三級機關、四級機關。其中，國家一、二、三級機關之組織應以法律定之；至於，國家四級機關如以命令（法規命令）設立者，有關其設立、調整及裁撤部分，於命令（法規命令）發布時，應即送立法院。然後，再由立法院依《中央法規標準法》、《立法院職權行使法》予以審查。

　　理論上，單採「機關人格否定說」的話，機關並無所謂的機關名稱權。惟行政機關實務上卻也算是廣義的行政主體，對外代表國家或地方自治團體等公法人，則猶如自然人一樣，姓名權既然為人格權之一，則人之姓名為其人格之表現，故如何命名為人民之自由，應為《憲法》第二十二條所保障。

　　同理，行政機關對外既然代表國家或地方自治團體等公法人，如基於政策需要或人民辨識之方便，自非不得更改其機關名稱，亦屬當然。而且，有無更改組織名稱之必要，另依《憲法增修條文》第三條之規定，即各機關之組織、編制及員額，係得依《中央行政機關組織基準法》之規定，基於政策或業務需要決定之。基此，教育部似乎認為中正紀念堂當然可以改為民主紀念館。

　　不過，否定說（通常以藍軍支持者為主）的理解是，既然《中央法規標準法》規定，國家各機關之組織，應以法律定之。就此而言，立法院通過《國立中正紀念堂管理處組織條例》在案並加以施行已經有年，則只要該組織條例尚未修正或廢止之前，依法自不得更改機關名稱。亦即，中正紀念堂亦屬國家機關之組織，其存在已以法律定之，故非修改法律或廢止法律，就不得改名。而法律之修正或廢止程序，準用法律制定程序之規定，均應經立法院同意，始發生法定效力。

　　其次，按《行政程序法》第一百五十八條之規定，《國立臺灣民主紀念館組織規程》係增加或變更法律之規定，應屬無效；不僅如此，《國立臺灣民主紀念館組織規程》發布後亦應送立法院依《立法院職權行使法》加以審查，立法院不會同意該法規命令之效力。總的來說，否定說以為同一事項只能存在一種法規，如《國立中正紀念堂管理處組織條例》尚未修正或廢止前，即不得《國立臺灣民主紀念館組織規程》。

　　有別於此，肯定說（通常以綠軍支持者為主）則認為《憲法增修條文》既然規定，各機關之組織、編制及員額，改由各機關基於政策或業務需要決定之。依此規定，原《中央法規標準法》規定，所謂「國家各機關之組織，應以法律定之」云云，業已失其效力。

　　不僅如此，中正紀念堂原為國家三級機關者，自須《中央行政機關組織基準法》之規定，以法律定之；惟教育部如將國家三級機關改為四級機關，係屬「行政保留」之決定實權，而為《憲法增修條文》所許。基此，教育部即得轉以《國立臺灣民主紀念館組織規程》取代《國立中正紀念堂管理處組織條例》之規定。也就是說，關於國家機關組織之保留，已不再採取全面的「法律保留」，而係部份轉向「行政保留」之故。

　　最有趣的是，教育部所訂定之《國立臺灣民主紀念館組織規程》於發布後，業已依《立法院職權行使法》第六十條至第六十三條規定送立法院審查在案，結果立法院（而且是泛藍軍立委過半的立法院）卻自《國立臺灣民主紀念館組織規程》發布送立法院審查之後，迄今為止，仍未作成決定即認為該組織規程係違反、變更或牴觸法律之規定，或應以法律規定之事項而僅以法規命令定之，而屬違法之決議。

　　相反的，立法院怠於行使命令之審查且未決議《國立臺灣民主紀念館組織規程》無效或應予修正的結果，中正紀念堂即非不得改為民主紀念館了。