天山老妖

文 / 陳怡如教授


二次政黨輪替後的馬英九主政時代，在國民黨握有國會絕對多數的席次下，其反而未依循過往政治操作模式透過政黨而享有行政首長之權，換言之，雖然他是任命同黨支持信任的劉兆玄擔任行政院院長，但目前為止並未如同李登輝或陳水扁採行總統兼任黨主席的黨政合一模式，而是採行總統不兼任黨主席的黨政分離模式。然而陳水扁並非一開始就採黨政合一模式，而是當選總統兩年後才兼任黨主席，所以馬英九此時雖採黨政分離模式，但在吳伯雄擔任國民黨主席任期屆滿後，是否有可能會改變方向也兼任起黨主席，則仍有待觀察。

其次，我國憲政體制在規範上雖然接近法國的雙首長制，但在實際操作上並不因政黨政治的變遷而有換軌義務，所以在陳水扁主政時代，並不因為朝小野大換軌成左右共治而呈現類似內閣制的局面，反而是任命同黨支持信任的人擔任行政院院長，並透過黨政合一模式往總統制方向操作。所以對於分裂政府的僵局多半會仿效美國總統制的作法，例如透媒體直接說服民眾以間接影響立法院，又如透過涉身國際事務以影響國內政治走向等方式，再說服立法院多數能接受其意見。因為美國總統制也是會有分裂政府的僵局問題，但因為行政權不對立法權負責，而是對選民負責，所以並不會採取左右共治的解決模式。但是我國憲法規定行政院必須對立法院負責，所以法國的左右共治模式不該是一個非迴避不可的選項。

同樣的，馬英九主政時代雖然是朝大野小的局面，所以其可避掉左右共治而直接任命同黨信任支持的人擔任行政院院長，但黨政分離以及嚴守憲法靜態分權設計的結果，卻也未如同法國雙首長制換軌到總統制的操作模式，換言之，對於國內的實際施政，反而近似內閣制的虛位狀態，但此又不代表其完全如同內閣制般的沒有實權。誠如學者張台麟為雙首長制所下的定義，雙首長制係指在一個政治制度中，總統經由全民選舉產生，且其本身依法擁有若干重要且獨立的權力，如同美國的總統制一般﹔另一方面，總統並不實際施政，而是由總理及各部部會首長所組成的政府來推動並對國會負責，如同英國、德國、西班牙等歐洲許多國家的內閣制一般。而馬英九在此部分確實是吻合的。

但是，馬英九這種對外第一線對內第二線的操作模式，在面臨國內遭遇全球性的金融風暴而導致的物價上漲、通貨膨脹等經濟不景氣，以及其他的天災（例如風災、水災）、人禍（例如毒奶粉事件）種種的執政考驗，此種分際是否還堅守得住，其實也是有待商榷的。換言之，雙首長制的政府運作除受憲政規則影響外，尚會隨政黨政治而變遷，呈現一種總統制與內閣制交替擺盪之面貌。斯時總統權力大小乃取決於其能否控制國會多數，倘總統與國會多數一致，其即可任命同黨者為總理，並居於國家政策主導地位，此時權力運作即偏向總統制﹔倘總統與國會多數不一致，其可選擇放棄國家政策主導地位，而任命與國會多數同黨者為總理而形成左右共治，此時權力運作即偏向內閣制。馬英九是否可能躍居國家政策主導地位？對內第二線是否有變成第一線的可能性？

倘若自抽象的憲法規範面與實際的憲政運作面綜合觀察，最有可能將總統從第二線推向第一線的理由，不外有以下幾種情形：

1.實際的憲政運作面：政黨政治的影響

通常採行黨政合一的模式，最有可能將總統從第二線推向第一線。惟馬英九因採行黨政分離模式，故仍如其所言位居第二線，但未來是否可能改變操作模式，則仍有待觀察。茲分述如下：

(1)倘若總統所屬政黨與立法院多數黨一致，其即可任命同黨者為行政院院長，並採黨政合一的模式，經由政黨的影響力將其權力從國家元首擴張到行政首長的職權，並進而躍居國家政策主導地位，此時權力運作即偏向總統制，即總統兼具國家元首與行政首長的角色，但其多數職權仍須經行政院副署及決議，而行政院又必須對立法院負責，形成一種有權無責、無權有責且為逾越憲法職權的局面，但因總統與行政院院長屬於同一黨，從而即便行政院院長形同總統之幕僚長或執行長，但其依然可以謂其係根據自己的意志而非總統的意志行使憲法職權，果為如此，即很難謂總統有逾越憲法職權。例如李登輝主政時期即屬之。

(2)倘若總統所屬政黨與立法院多數黨不一致，其可選擇放棄國家政策主導地位，而任命與立法院多數同黨者為行政院院長以形成左右共治，此時其並無法透過政黨的影響力將其權力從國家元首擴張到行政首長的職權，故其職權仍侷限在憲法所賦予的國家元首職權，從而此時權力運作即偏向內閣制，即總統為國家元首且與立法院少數黨同黨，但行政院院長為行政首長且與立法院多數黨同黨，總統多數職權須經行政院副署及決議，而行政院又必須對立法院負責，形成一種有權有責且為合乎憲法職權的局面。惟我國目前尚無左右共治的例子出現。

(3)倘若總統所屬政黨與立法院多數黨不一致時，但其仍執意任命同黨者為行政院院長（立法院少數黨），並試圖透過政黨的影響力將權力從國家元首擴張到行政首長的職權，以獲得國家政策主導地位，由於行政院仍須對立法院負責，位居立法院少數黨的行政院勢必會與立法院多數黨形成一種權力衝撞的局面，於是將會造成政治僵局導致政府癱瘓的局面。亦即總統兼具國家元首與行政首長的角色，但其多數職權仍須經行政院副署及決議，而行政院又必須對立法院負責，形成一種有權無責、無權有責且為逾越憲法職權的局面，而少數政府所造成的權力衝撞、政治僵局將使政局完全癱瘓，同樣的，因為總統與行政院院長屬於同一黨，從而即便行政院院長形同總統之幕僚長或執行長，但其依然可以謂其係根據自己的意志而非總統的意志行使憲法職權，果為如此，即很難謂總統有逾越憲法職權。例如陳水扁主政時期即屬之。

(4)倘若總統所屬政黨與立法院多數黨一致，其即可任命同黨者為行政院院長，但可採黨政分離的模式，不經由政黨的影響力將其權力從國家元首擴張到行政首長的職權，而維持彼此憲法靜態規定的分際，此時總統僅享有國家元首的職權，並不篡奪行政院院長該有的行政首長角色，蓋其多數職權仍須經行政院副署及決議，而行政院又必須對立法院負責，黨政分離謹守分際的結果，將造就一種有權有責、無權無責且為合乎憲法職權規定的局面。例如馬英九主政時期即屬之。

2.抽象的憲法規範面：國家安全大政方針決定權的影響

有關總統的國家安全大政方針決定權，可觀諸憲法增條文第二條第四項規定，即：總統為決定國家安全有關大政方針，得設國家安全會議及所屬國家安全局，其組織以法律定之。此乃源自於動員戡亂時期臨時條款第三次修正時，授權總統得設置動員戡亂機構，蔣中正總統據臨時條款授權，於五十六年公布「動員戡亂時期國家安全會議組織綱要」，並據此成立國家安全會議。這樣的制度並未隨臨時條款的廢止而消失，於第一次修憲時，即直接明訂於憲法條文之中，直接賦予此等動員戡亂機構憲法上的依據。

根據國家安全會議組織法第二條規定：「國家安全會議，為總統決定國家安全有關之大政方針之諮詢機關。前項所稱國家安全係指國防、外交、兩岸關係及國家重大變故之相關事項。」足見其內容包羅萬象，而「國家重大變故之相關事項」更充滿不確定性，有可能涉及行政院所執掌的事項。同法第三條規定：「國家安全會議以總統為主席；總統因事不能出席時，由副總統代理之。」第四條規定：「國家安全會議之出席人員如下：一、副總統。二、行政院院長、副院長、內政部部長、外交部部長、國防部部長、財政部部長、經濟部部長、行政院大陸委員會主任委員、參謀總長。三、國家安全會議秘書長、國家安全局局長。總統得指定有關人員列席國家安全會議。」第五條規定：「國家安全會議之決議，作為總統決策之參考。」足見其人員遍及行政院相關人員。

姑且不論左右共治及黨政分離的情形，倘若總統總是任命同黨支持者為行政院院長，除了政黨影響力外，此等制度無異更助長了總統的實際權力。尤其是如果將目前所遭遇的執政考驗都納入「國家重大變故之相關事項」，如此馬總統不躍居第一線而成為國家政策主導者，也難。